奈良時代後期、称徳天皇の死去とともに、それまで政治の中心にいた道鏡が失脚し、式家の藤原百川らが中心となり、天武天皇系の皇統に代わり、天智天皇系の白壁王（施基皇子の子）が即位し光仁天皇となり、新しい政治体制がはじまりました。

光仁天皇のあと、山部親王が即位し、桓武天皇となりました。桓武天皇は、政治再建政策をすすめ、仏教政治の弊害を断つ意味も込めて、784年（延暦3年）に大和の平城京から山背国乙訓郡長岡の長岡京（現京都府向日市など）に遷都しました。しかし、桓武天皇の地盤は確立しておらず、反対派らが腹心で長岡京遷都を主導していた藤原種継を暗殺し、この事件をきっかけに皇太子の早良親王や大伴氏・佐伯氏の人々が退けられ、皇族・貴族内の対立が深まりました。また、同時期に桓武天皇の母や皇后が相次いでなくなり、桓武天皇はこれが早良親王の怨霊のせいであると恐れ、794年（延暦13年）に造営が進まない長岡京から山背国葛野郡宇太の地（現京都市）の平安京に遷都しました。

平安京遷都ともに、山背国も山城国に改められ、以降源頼朝が鎌倉に幕府を開くまでの約400年間を平安時代と呼びます。

桓武天皇は、東北地方の蝦夷征伐を重点的に行い、支配を強めました。788年（延暦7年）に紀古佐美を征討大使に任命すると、翌年大軍を派遣し制圧に乗り出しましたが、蝦夷の族長阿弖流為の抵抗により大敗します。

この大敗後、朝廷は周到に準備をすすめ、大伴弟麻呂を征夷大使、坂上田村麻呂を副使として再度大軍を組織し、一定の成果を上げました。坂上田村麻呂は、797年（延暦16年）に征夷大将軍となり、802年（延暦21年）に胆沢城（岩手県水沢市）を築城し、その後阿弖流為を帰順させ胆沢地方を制圧しました。翌年803年（延暦22年）には志波城を造営し、東北経営の拠点を作りました。

しかし、桓武天皇が目標とした都造営と蝦夷征伐の二大政策は、国家財政に大きな負担となっていました。そのため、805年（延暦24年）桓武天皇は藤原緒嗣の諫言を聞き入れ、征夷と造都の事業を打ち切りました。